根據(jù)《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號(hào))《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件規(guī)定及相關(guān)項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，梳理特許經(jīng)營項(xiàng)目操作流程如下：

　　1 授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)

　　首先，第一步還是明確誰來牽頭做，做什么，怎么做，最終想達(dá)到什么目標(biāo)等等。

　　與PPP舊機(jī)制以及特許經(jīng)營管理辦法一樣，文件明確地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);

　　負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。

　　縣級(jí)以上人民政府授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

　　具體可由有關(guān)部門或單位向本級(jí)人民政府書面申請(qǐng)啟動(dòng)特許經(jīng)營項(xiàng)目，本級(jí)人民政府以批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要或授權(quán)書等形式明確項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式實(shí)施、授權(quán)該部門或單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及具體授權(quán)范圍等相關(guān)事宜，如需委派政府出資代表參與項(xiàng)目公司出資，也可在文件中一并授權(quán)。

　　項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參照可行性研究報(bào)告編制規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。

　　2 開展前期工作

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及《發(fā)改委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》(發(fā)改法規(guī)〔2015〕1508號(hào))的相關(guān)規(guī)定：

　　政府特許經(jīng)營項(xiàng)目可采用：建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)、建設(shè)-移交-運(yùn)營(BTO)以及設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(DBFO)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、運(yùn)營管理(O&M)等方式開展。

　　即，新建項(xiàng)目、改擴(kuò)建項(xiàng)目及存量項(xiàng)目均可采用政府特許經(jīng)營模式實(shí)施。

　　新建項(xiàng)目及改擴(kuò)建項(xiàng)目，若政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的，根據(jù)《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號(hào))的規(guī)定，應(yīng)實(shí)行審批制;

　　通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)或相關(guān)項(xiàng)目單位組織委托可研單位編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等，并按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

　　若不涉及政府投資，則根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第673號(hào))的規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制，可在前期由平臺(tái)公司作為主體先行完成核準(zhǔn)或備案手續(xù)，待實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者(項(xiàng)目公司)簽訂協(xié)議后，再將相關(guān)手續(xù)變更或重新辦理至特許經(jīng)營者(項(xiàng)目公司)名下。

　　政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄內(nèi)的項(xiàng)目可由企業(yè)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書，辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù);政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄以外的項(xiàng)目，則僅需在開工建設(shè)前在項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)將相關(guān)信息進(jìn)行備案。

　　存量項(xiàng)目若需轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的，通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)或相關(guān)項(xiàng)目單位組織委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)編制存量資產(chǎn)(經(jīng)營權(quán))評(píng)估報(bào)告，履行國有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓等程序。

　　3 實(shí)施方案編制

　　接下來必須敲定方案內(nèi)容，明確由誰來把關(guān)審核、如何開展論證評(píng)估。

　　PPP舊機(jī)制下PPP項(xiàng)目實(shí)施方案由本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，特許經(jīng)營管理辦法則明確由本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

　　而新機(jī)制則更加明確，由地方各級(jí)發(fā)改部門嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容;特許經(jīng)營方案比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)。

　　通俗點(diǎn)講，就是由地方各級(jí)發(fā)改部門負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營方案。在審核特許經(jīng)營方案時(shí)，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，這與2019年的“發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號(hào)文”一脈相承。

　　而不再要求開展舊機(jī)制下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，“兩評(píng)一案”成為歷史。

　　實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

　　①項(xiàng)目名稱;

　?、陧?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);

　　③項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo);

　　④投資回報(bào)、價(jià)格及其測算;

　?、菘尚行苑治?，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;

　　⑥特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;

　?、咛卦S經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式;

　?、嗾兄Z和保障;

　　⑨特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;

　?、鈶?yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

　　實(shí)踐中，通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)編制特許經(jīng)營實(shí)施方案。

　　4 可行性評(píng)估

　　實(shí)施機(jī)構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

　?、偬卦S經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;

　　②所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;

　　③相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿;

　　④用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。

　　實(shí)踐中，通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)通過編制可行性評(píng)估報(bào)告的方式完成項(xiàng)目可行性評(píng)估，并根據(jù)可行性評(píng)估情況進(jìn)一步完善實(shí)施方案。

　　5 物有所值評(píng)估及財(cái)政承受能力論證

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，“需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。

　　具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門另行制定”;“需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定;

　　綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要?！?/p>

　　實(shí)踐中，通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)通過編制物有所值評(píng)估報(bào)告及財(cái)政承受能力論證報(bào)告的方式完成項(xiàng)目物有所值評(píng)估及財(cái)政承受能力論證。

　　6 實(shí)施方案審查

　　由實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。

　　經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。

　　7 實(shí)施方案審定

　　實(shí)施機(jī)構(gòu)綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

　　實(shí)踐中，通常由本級(jí)人民政府通過批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等形式明確實(shí)施方案審查通過的結(jié)果。

　　8 編制特許經(jīng)營者采購文件

　　由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托招標(biāo)代理及咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，編制采購文件及特許經(jīng)營協(xié)議。

　　采購文件中應(yīng)載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

　?、夙?xiàng)目名稱、內(nèi)容;

　?、谔卦S經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限;

　?、垌?xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等;

　　④所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);

　　⑤設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造;

　?、薇O(jiān)測評(píng)估;

　?、咄度谫Y期限和方式;

　　⑧收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序;

　　⑨履約擔(dān)保;

　?、馓卦S經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);

　　?政府承諾和保障;

　　?應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案;

　　?特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等;

　　?變更、提前終止及補(bǔ)償;

　　?違約責(zé)任;

　　?爭議解決方式;

　　?需要明確的其他事項(xiàng)。

　　9 采購特許經(jīng)營者

　　由實(shí)施機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

　　特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。

　　依法選定的特許經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示。

　　10 簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

　　第三步、第四步就如同一場婚姻，相親、選如意郎君、牽手，與之領(lǐng)證、辦酒席。

　　項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者(或聯(lián)合體)，并與之簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，如需成立項(xiàng)目公司的，先簽訂初步協(xié)議;

　　待項(xiàng)目公司成立后再與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，這與特許經(jīng)營管理辦法的要求基本一致。

　　新機(jī)制并非對(duì)“公開競爭方式”提出具體、明確的要求，而特許經(jīng)營管理辦法則提出可采用招標(biāo)、競爭性談判等幾種競爭方式。

　　并明確特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式。

　　實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。